Tabla. Convenios solidarios con organismos de acción comunal. Marco jurídico. Régimen contractual. Requisitos. Aplicación de la Ley de garantías (2023)
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Convenios solidarios para la ejecución de obra pública Organismos de acción comunal |
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| Marco jurídico: Decretos 092 de 2017, 142 de 2023. Leyes 489 de 1998 y 2166 de 2022, entre otros. | ||||
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Tipos de contratos que pueden celebrar las Juntas de Acción Comunal: Las Juntas de Acción Comunal pueden celebrar convenios solidarios, convenios de asociación y los contratos de colaboración y de interés público con una Entidad Estatal |
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Viabilidad de celebrar contratos de prestación de servicios |
Objetos a desarrollar en convenios solidarios |
Requisitos que deben cumplirse para celebrar contratos de obra |
Reglas para celebrar contratos de obra pública con organismos de acción comunal |
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En virtud del Decreto 092 de 2017, el artículo 56 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 355 superior, los Organismos comunales al ser personas jurídicas sin ánimo de lucro pueden celebrar los contratos de colaboración o de interés público con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política; y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con las funciones de las entidades estatales. Los primeros están regulados en el artículo 2 del Decreto 092 de 2017, mientras que los segundos en los artículos 5, 6, 7 y 8 ibidem. En ambos casos, se pueden pactar actividades como suministro o prestación de servicios, siempre y cuando estén relacionadas con el objeto contractual. |
Cuando pretendan celebrar convenios solidarios, nuestro ordenamiento jurídico contempló dos objetos contractuales posibles para la celebración de aquellos: 1) para la ejecución de obras en virtud del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y el parágrafo 4 de la Ley 136 de 1994
2) Impulso de programas y actividades de interés público acordes con los planes de desarrollo territoriales o nacional de conformidad con el numeral 16 del artículo 3° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, y el parágrafo 2° del artículo 63 de la Ley 2166 de 2021, por lo tanto sólo en este último tipo de convenios solidarios se podría pactar obligaciones de suministro o de prestación de servicios, siempre y cuando se celebren en el marco de lo contemplado en el artículo 2.2.15.1.3. del Decreto 1082 de 2015. |
Para la celebración de convenios solidarios, se requiere que concurran los siguientes requisitos: i) que las partes intervinientes sean, por un lado, entes territoriales del orden nacional, departamental o municipal y, por otro, Juntas de Acción Comunal ii) que el objeto contractual consista en la ejecución de obras o el impulso de programas y actividades de interés público acordes con los planes de desarrollo territoriales o nacional, respectivamente; y, iii) que el contrato no supere la menor cuantía. (Modificación introducida por la Ley 2166/2021) NO se requiere RUP. «corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación» de los requisitos de idoneidad como lo prevé el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007. |
Conforme al análisis realizado del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 el artículo 2.2.15.1.2 adicionado al Decreto 1082 de 2015, mediante el artículo 15 del Decreto 142 de 2023, emitió concepto en el que desarrollo las siguientes reglas parala celebración de convenios solidarios con el objeto de ejecutar obra, así: i) Sólo las «entidades territoriales del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal» podrán celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal. Es decir, la modalidad de contratación establecida para este caso es la contratación directa. Para el efecto, debe tenerse en cuenta la clasificación que realiza el artículo 7 de la Ley 2166 de 2021 de los Organismos de Acción Comunal, de manera que la celebración de estos convenios puede realizarse con cualquiera de los Organismos de Acción Comunal allí contemplados, pues la norma se refiere de forma general a los «organismos de acción comunal» ii) Estos convenios solidarios deben tener por objeto únicamente la ejecución de obras. Esto significa que no pueden desarrollarse otros objetos distintos a la obra con fundamento en dichos artículos. iii) El convenio solidario tiene un límite consistente en que no podrá exceder la menor cuantía de la entidad. Por tanto, los sujetos señalados en la norma están facultados para celebrar estos convenios hasta por la menor cuantía de la entidad, para lo cual se atenderá lo previsto en el literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 para determinar el tope de la menor cuantía de la entidad estatal. iv) Para la ejecución de las obras, se establece el deber de los Organismos de Acción Comunal en procurar contratar a los habitantes de la comunidad. v) En el valor total del convenio la entidad podrá incluir los costos directos, los costos administrativos y el subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata el literal c) del artículo 38 de la Ley 2166 de 2022. Estos costos deberán incluirse en el ejercicio de planeación que realice la entidad y estar debidamente justificados. vi) Las entidades deberán contar con personal técnico y administrativo-contable para apoyar y supervisar a los organismos de acción comunal durante la ejecución de las obras. Ver conceptos: |
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Alternativas mediante las cuales las entidades territoriales pueden celebrar convenios solidarios con organismos de acción comunal. Cada alternativa contempla su propio régimen jurídico para efectos de la gestión contractual. Los supervisores deben ser funcionarios de planta. Ver concepto: |
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Primer régimen |
Segundo régimen |
Tercer régimen |
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El primer régimen encuentra su fundamento en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994. Como se indicó, este determina una sub-regla de contratación prevalente por su especificidad. Para la aplicabilidad de este régimen es necesario que concurran los siguientes requisitos: i) que las partes intervinientes sean, por un lado, entes territoriales del orden departamental o municipal y, por otro, juntas de acción comunal; ii) que el objeto contractual consista en la ejecución de obras; y, iii) que el contrato no supere la mínima cuantía. De concurrir las anteriores circunstancias, la norma autoriza la contratación directa entre la entidad territorial y la respectiva junta de acción comunal previamente legalizada y reconocida ante los organismos competentes, procedimiento contractual que se encuentra desarrollado en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias. En todo caso, esta contratación debe tomar como personal para la ejecución de la obra a los habitantes de la comunidad. Sin embargo, conforme a las consideraciones expuestas, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 amplió esta subregla en cuanto a los sujetos aplicables, condiciones y la cuantía del contrato, al permitir que los convenios solidarios que tengan por objeto la ejecución de obras puedan ser suscritos de manera directa por entidades del orden nacional y territorial, hasta por el valor de la menor cuantía de la respectiva entidad. |
Un segundo régimen o modalidad de contratación se encuentra prevista en el Decreto 092 de 2017, exceptuando lo consignado en su artículo quinto, pues versa sobre convenios de asociación. Este decreto desarrolla, en términos generales, la contratación autorizada por el artículo 355 de la Constitución Política, la cual, en concordancia con el numeral 16 y el parágrafo tercero del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, puede manifestarse a través de convenios solidarios. En este sentido, el régimen especial y preferente previsto en el Decreto 092 de 2017 para la celebración de convenios solidarios será aplicable cuando se reúnan los siguientes requisitos: i) que las partes intervinientes sean, de un lado, entidades territoriales del orden nacional, departamental, distrital o municipal y, de otro, organismos de acción comunal de reconocida idoneidad; ii) que el objeto del contrato esté dirigido al impulso de programas y actividades de interés público acordes con el plan de desarrollo aplicable; iii) que el contrato, independientemente de su cuantía, no refleje relaciones conmutativas que impliquen contraprestaciones para la entidad del Estado; y iv) que la entidad del Estado no imparta instrucciones precisas para la ejecución del objeto convenido. Así las cosas, en caso de que concurran los requisitos antes enunciados, se aplicará al proceso de planeación, selección y contratación el procedimiento previsto en el Decreto 092 de 2017 y, en lo no previsto en este, se complementará con las normas previstas en el EGCAP, con base en las remisiones efectuadas en los artículos séptimo y octavo del citado Decreto. |
Por último, en armonía con la modificación realizada por la Ley 1955 de 2019, se presenta un tercer régimen, que encuentra su fundamento en los parágrafos tercero y quinto del artículo tercero de la Ley 136 de 1994. Retomando los Conceptos de esta Agencia, se ha considerado que estas normas deben interpretarse armónicamente con lo dispuesto en el artículo 141 de la precitada Ley y el artículo 55 de la Ley 743 de 2002 –norma vigente hasta la expedición de la Ley 2166 de 2021–. En virtud de tales disposiciones normativas, las organizaciones comunitarias cuentan con la posibilidad de “vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal mediante la participación en el ejercicio de las funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada”. Para ese efecto, se aplicarán los artículos 375 a 378 del Decreto 1333 de 1986 así como el EGCAP. Esta modalidad de contratación resulta aplicable a todos los casos no reglamentados a través de normas específicas en los que: i) se vinculen entidades del orden nacional, municipal o distrital y organizaciones comunales; ii) se cumpla con el objetivo planteado en el parágrafo tercero del artículo tercero de la Ley 136 de 1994, en consonancia con el artículo 355 constitucional; y iii) no exista otra forma especial de contratación. |
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| No les aplica la Ley de Garantías: | ||||
