Concepto CCE. PROPONENTE PLURAL. INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES. Concepto. Fundamento. Clases. Finalidad. Limitación de la capacidad contractual. Taxatividad. Principio de legalidad. Interpretación restrictiva. INHABILIDAD SOBREVINIENTE. Artículo 9 de la Ley 80 de 1993. El contratista debe informar oportunamente a la entidad contratante la configuración de la circunstancia sobreviniente. Alcance. Régimen general. Régimen especial de la Ley 2014 de 2019. Medidas anticorrupción. PROPONENTE PLURAL. Consorcio. Unión temporal. Integrante. Deber de información. Debido proceso. CESIÓN. Participación. Tercero. Autorización previa. Requisitos del cesionario. Imposibilidad material. TERMINACIÓN UNILATERAL Artículo 17 de la Ley 80 de 1993. Causal 1. Exigencias del servicio público. Procedencia. Cláusulas excepcionales. Artículo 14 de la Ley 80 de 1993. Deber de motivación. Riesgo de nulidad. CADUCIDAD. Artículo 18 de la Ley 80 de 1993. Improcedencia automática. Incumplimiento grave. ¿Cuál es el procedimiento que debe adelantar la entidad contratante cuando a uno de los integrantes de un consorcio o unión temporal le sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad durante la ejecución del contrato? Cuando el integrante respecto del cual sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad no presenta un cesionario o la cesión de su participación a un tercero resulta materialmente imposible, ¿cuál es la consecuencia jurídica aplicable? ¿La renuncia a la ejecución del contrato prevista en el artículo 9 de la Ley 80 de 1993 resulta aplicable al integrante de un consorcio o unión temporal y constituye un requisito previo para que la entidad pueda adoptar la decisión correspondiente frente a la continuidad del contrato? (2026)
La renuncia no constituye un mecanismo alternativo a la cesión ni puede entenderse como un presupuesto para que la entidad ejerza las competencias que el ordenamiento le atribuye frente a la continuidad del contrato. Admitir lo contrario implicaría extender al consorcio o unión temporal una consecuencia prevista para el contratista individual, desconociendo que el propio legislador reguló de manera especial los efectos de las inhabilidades sobrevinientes en esta clase de esquemas asociativos.
C 1073 2026
Conforme a los problemas jurídicos, objeto de consulta, se señala lo siguiente:
- En torno al primer problema jurídico, se señala que las inhabilidades e incompatibilidades constituyen restricciones a la capacidad para contratar con el Estado, establecidas por el constituyente o el legislador con el propósito de garantizar la moralidad, la transparencia, la imparcialidad y la prevalencia del interés general en la contratación estatal. Por tratarse de limitaciones a la capacidad jurídica de los particulares, sus causales son de reserva legal y su interpretación debe ser taxativa y restrictiva, sin que sea posible extenderlas por analogía o por criterios amplios de interpretación.
En la Ley 80 de 1993, el tratamiento de las inhabilidades o incompatibilidades sobrevinientes varía según se trate de un proponente, un adjudicatario o un contratista. En relación con este último, el artículo 9 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública estableció un régimen especial para las circunstancias que sobrevienen durante la ejecución del contrato, cuyo propósito no es sancionar al contratista, sino impedir que continúe vinculado contractualmente con el Estado cuando ha perdido la capacidad para hacerlo, procurando al mismo tiempo la conservación del vínculo contractual cuando ello resulte jurídicamente posible.
De manera preliminar, conviene precisar que, tal como lo delimita la propia consulta, las consideraciones que siguen se circunscriben al régimen general de las inhabilidades e incompatibilidades sobrevinientes, esto es, a aquellas distintas de la prevista en el literal j) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, la cual cuenta con un tratamiento especial en el parágrafo 1º del artículo 9 Ibídem, adicionado por el artículo 6 de la Ley 2014 de 2019. En consecuencia, las reglas que se exponen a continuación no resultan aplicables a los eventos comprendidos en dicho régimen especial.
En consecuencia, cuando la inhabilidad o incompatibilidad sobreviene respecto de uno de los integrantes de un consorcio o unión temporal, el primer deber que se activa es el del propio contratista, quien, en desarrollo del principio de buena fe y de los deberes de conducta previstos en los artículos 23 y 26 de la Ley 80 de 1993, debe informar oportunamente a la entidad contratante la configuración de la circunstancia sobreviniente. Conocida esta —por información del contratista o por cualquier otro medio—, la entidad contratante deberá adelantar la actuación administrativa correspondiente para verificar la configuración de la causal, garantizando plenamente el debido proceso y, en particular, los derechos de defensa y contradicción del eventual afectado. Solo una vez establecida la existencia de la inhabilidad podrá exigir el cumplimiento de las consecuencias previstas por el legislador para esta clase de eventos.
En este aspecto, el efecto jurídico previsto en el inciso tercero del artículo 9 de la Ley 80 de 1993 consiste en que el integrante afectado deberá ceder su participación a un tercero, previa autorización escrita de la entidad contratante. La cesión constituye el mecanismo diseñado por el legislador para armonizar el principio de conservación del contrato con la necesidad de impedir que una persona incursa en una inhabilidad o incompatibilidad permanezca vinculada a la ejecución contractual. Por ello, dicha cesión únicamente puede efectuarse respecto de un tercero ajeno al consorcio o unión temporal, que reúna las condiciones jurídicas, técnicas, financieras y económicas necesarias para asumir la posición contractual, sin que resulte procedente redistribuir internamente la participación entre los demás integrantes del esquema asociativo.
En este aspecto la sustitución del contratista solo resulta procedente cuando el nuevo sujeto demuestre, de manera autónoma y verificable, que cumple con todas las condiciones habilitantes que sirvieron de fundamento para la selección inicial: capacidad jurídica suficiente, experiencia y solvencia técnica equivalente o superior, fortaleza financiera comprobable y una estructura económica que garantice la ejecución integral del objeto contractual. Esta idoneidad no puede presumirse ni derivarse de su vinculación con los miembros originales del consorcio o unión temporal; debe acreditarse de forma independiente, como si se tratara de un nuevo proceso de selección respecto del cesionario.
Finalmente, en cuanto al segundo interrogante comprendido en este problema jurídico, se informa que esta Agencia no ha expedido lineamientos, protocolos o directrices de carácter general y vinculante sobre la gestión de las inhabilidades e incompatibilidades sobrevinientes de los integrantes de consorcios o uniones temporales, distintos de la doctrina consultiva desarrollada por esta Subdirección en los conceptos relacionados en el acápite V del presente documento.
2. En relación con el segundo problema jurídico, se considera que el artículo 9 de la Ley 80 de 1993 reguló la consecuencia jurídica derivada de la configuración de una inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente respecto de uno de los integrantes de un consorcio o unión temporal, consistente en el deber de ceder su participación a un tercero, previa autorización escrita de la entidad contratante. Sin embargo, la disposición no previó expresamente cuál es la consecuencia jurídica cuando el integrante afectado incumple dicho deber o cuando la cesión resulta materialmente imposible por la inexistencia de un cesionario idóneo, por la imposibilidad de obtener la autorización correspondiente o por cualquier otra circunstancia. En efecto, corresponde interpretar las reglas del sistema de compras públicas de manera sistemática, atendiendo a la finalidad del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y a las potestades excepcionales conferidas a las entidades estatales por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
En primer lugar, no resulta procedente acudir a la terminación unilateral prevista en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, por cuanto dicha modalidad de terminación constituye una consecuencia de la configuración de una causal de nulidad absoluta del contrato. Esta figura presupone que la inhabilidad o incompatibilidad existía desde el momento mismo de la celebración del contrato y, por tanto, afectó su validez desde el origen. En contraste, la consulta versa sobre una inhabilidad sobreviniente, esto es, una circunstancia que surge durante la ejecución del contrato, respecto de la cual el legislador estableció un tratamiento específico en el artículo 9 de la Ley 80 de 1993. Por ello, extender las consecuencias previstas para la nulidad absoluta a un supuesto diferente desconocería el carácter taxativo y de interpretación restrictiva tanto del régimen de inhabilidades e incompatibilidades como de las causales de nulidad absoluta del contrato estatal.
De igual manera, la sola negativa del integrante afectado a ceder su participación o la imposibilidad objetiva de materializar la cesión no conducen, por sí mismas, a la declaratoria de caducidad del contrato. Esta constituye una potestad excepcional de naturaleza sancionatoria, cuya procedencia exige la acreditación de los presupuestos establecidos en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, particularmente, la existencia de un incumplimiento grave y directo de las obligaciones contractuales que afecte la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización. En consecuencia, la mera configuración de una inhabilidad sobreviniente no permite identificar automáticamente la caducidad como la consecuencia jurídica prevista por el ordenamiento, sin perjuicio de que la entidad, en el caso concreto, valore si la renuencia persistente del integrante a cumplir el deber legal de cesión configura los presupuestos de dicha potestad.
No obstante, una vez declarada la existencia de la inhabilidad con observancia del debido proceso, requerido el integrante para que cumpla el deber legal de ceder su participación y constatado que dicho mecanismo no pudo hacerse efectivo, la entidad estatal ya no dispone del instrumento expresamente diseñado por el legislador para preservar la continuidad del contrato. En tales condiciones, mantener la ejecución contractual con la participación de quien ha perdido la capacidad para contratar con el Estado implicaría desconocer la finalidad del artículo 9 de la Ley 80 de 1993 y permitir la permanencia de una situación incompatible con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
En criterio de esta Agencia, en ese escenario la entidad podrá valorar la procedencia de la terminación unilateral prevista en el numeral 1 del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, cuando la continuidad del contrato resulte incompatible con las exigencias del servicio público. Lo anterior encuentra sustento en la necesidad de preservar la legalidad, la moralidad, la transparencia y el interés general que inspiran la contratación estatal, así como en la imposibilidad de admitir que el incumplimiento del deber legal de cesión produzca un efecto favorable para el integrante inhabilitado, permitiéndole permanecer vinculado a la ejecución del contrato. En todo caso, esta potestad deberá ejercerse mediante acto administrativo debidamente motivado, en el que la entidad justifique, con fundamento en las circunstancias concretas del caso, las razones de hecho y de derecho que hacen incompatible la continuidad del contrato con las finalidades del servicio público. En este aspecto, no basta la mera constatación formal de la inhabilidad: la entidad debe acreditar que su permanencia compromete de manera efectiva la ejecución del contrato y el cumplimiento de los fines estatales.
Con todo, la procedencia de esta vía está condicionada por el régimen de las cláusulas excepcionales previsto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. De una parte, la terminación unilateral solo podrá ejercerse en aquellos contratos en los que, conforme al numeral 2 del artículo 14, las cláusulas excepcionales se pactaron o se entienden pactadas, de modo que no constituye una herramienta disponible en todas las tipologías contractuales. De otra parte, el numeral 1 del mismo artículo dispone que, al ejercerse esta potestad, deberá procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas. En consecuencia, al motivar el acto, la entidad deberá examinar cuidadosamente este aspecto, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha precisado que las consecuencias derivadas de la inhabilidad sobreviniente constituyen medidas objetivas que no comprometen la responsabilidad de la administración, de manera que la situación originada en la esfera del integrante inhabilitado no puede convertirse en fuente de reconocimientos patrimoniales injustificados a favor del contratista.
Sobre el particular, esta Subdirección precisa el alcance de la postura expuesta en el Concepto C-059 del 13 de junio de 2023, conforme a la cual, ante la inhabilidad sobreviniente de un integrante del consorcio o unión temporal, el ordenamiento solo prevé el mecanismo de la cesión de la participación como vía para la continuidad del contrato. Dicha conclusión se mantiene en cuanto a que la cesión es el único instrumento previsto por el legislador para conservar el vínculo contractual; no obstante, el presente concepto la complementa en el sentido de que, agotado dicho mecanismo sin resultado, la entidad no está obligada a mantener indefinidamente la ejecución del contrato en condiciones contrarias al régimen de inhabilidades, sino que podrá valorar la terminación unilateral en los términos aquí expuestos.
Ahora bien, cualquiera que sea la vía que la entidad adopte —terminación unilateral del numeral 1 del artículo 17 o, en el evento excepcional en que se acrediten sus presupuestos, la caducidad del artículo 18—, la validez del acto administrativo dependerá de la correspondencia estricta entre la causal legal invocada y los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en su motivación. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en señalar que estas potestades son de interpretación restrictiva y que su ejercicio por fuera de los supuestos legales, o con una sustentación fáctica que no corresponda a la causal invocada, vicia el acto de nulidad por falsa motivación o por infracción de las normas en que debía fundarse. En consecuencia, la entidad no puede motivar la terminación unilateral en la inhabilidad misma —pues esta no es causal autónoma de terminación—, sino en la incompatibilidad sobreviniente entre la continuidad del contrato y las exigencias del servicio público, debidamente acreditada; ni puede declarar la caducidad invocando la sola inhabilidad, sino únicamente un incumplimiento grave que afecte de manera directa la ejecución del contrato y amenace su paralización, plenamente demostrado en la actuación. La confusión entre estas causales, o la motivación del acto en una figura cuyos presupuestos no se configuran, expone la decisión a su anulación por el juez del contrato, con las consecuencias indemnizatorias correspondientes.
En todo caso, la Administración tiene el deber de analizar alternativas que permitan gestionar o superar la situación derivada de la inhabilidad sobreviniente, de modo que la terminación unilateral opere únicamente como último recurso para salvaguardar el interés público y asegurar la continuidad del servicio. Cuando ello sea procedente y compatible con los fines de la contratación estatal, la entidad puede valorar la celebración de un acuerdo con el contratista para la terminación del contrato, privilegiando soluciones concertadas que mitiguen los impactos negativos sobre la gestión pública y faciliten una transición ordenada en la ejecución contractual. Igualmente, cuando la entidad no disponga de la potestad de terminación unilateral o considere que sus presupuestos no se satisfacen, podrá acudir al juez del contrato mediante el medio de control de controversias contractuales previsto en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de que se defina la terminación del vínculo y las consecuencias correspondientes.
iii. En referencia al tercer problema jurídico, esta Agencia considera que la renuncia a la ejecución del contrato prevista en el artículo 9 de la Ley 80 de 1993 no resulta aplicable cuando la inhabilidad o incompatibilidad sobreviene respecto de uno de los integrantes de un consorcio o una unión temporal. El legislador estableció un tratamiento distinto para esta modalidad asociativa, disponiendo expresamente que, en tales eventos, el integrante afectado deberá ceder su participación a un tercero, previa autorización escrita de la entidad contratante. En este aspecto, la cesión constituye el mecanismo específico diseñado por el ordenamiento para remover la participación del integrante inhabilitado y preservar, en la medida de lo posible, la continuidad del contrato.
Esta interpretación encuentra respaldo tanto en el tenor literal del artículo 9 de la Ley 80 de 1993 como en la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, que ha destacado que las consecuencias derivadas de las inhabilidades e incompatibilidades corresponden a medidas objetivas encaminadas a garantizar que quien se encuentra inmerso en una de estas no continúe vinculado a la ejecución del contrato. De igual forma, el Consejo de Estado ha precisado que, tratándose de consorcios y uniones temporales, el efecto jurídico previsto por el legislador es la cesión de la participación del integrante afectado y no la renuncia a la ejecución del contrato.
En ese sentido, la renuncia no constituye un mecanismo alternativo a la cesión ni puede entenderse como un presupuesto para que la entidad ejerza las competencias que el ordenamiento le atribuye frente a la continuidad del contrato. Admitir lo contrario implicaría extender al consorcio o unión temporal una consecuencia prevista para el contratista individual, desconociendo que el propio legislador reguló de manera especial los efectos de las inhabilidades sobrevinientes en esta clase de esquemas asociativos.
Por consiguiente, la decisión que finalmente adopte la entidad no depende de la manifestación de voluntad del integrante inhabilitado de renunciar o no a la ejecución del contrato, sino del cumplimiento de las actuaciones previstas por el ordenamiento jurídico y de la verificación de los presupuestos legales correspondientes. En virtud de lo anterior, una vez establecida la inhabilidad con observancia del debido proceso y constatado que el mecanismo de cesión no pudo hacerse efectivo, la entidad podrá adoptar la decisión que en derecho corresponda, sin que la ausencia de una renuncia constituya un obstáculo para ello. Ello evita, además, que el integrante afectado pueda impedir la aplicación de los efectos jurídicos previstos por el legislador mediante su propia negativa a cumplir el deber legal de ceder su participación, resultado incompatible con los principios de buena fe, legalidad y moralidad administrativa que fundamentan la contratación estatal.
Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. (…)
