Consejo de Estado. Declara la responsabilidad precontractual por culpa in contrahendo de la Universidad. UNIVERSIDAD. INVITACIÓN PÚBLICA. Régimen especial. REQUISITOS HABILITANTES. CAUSALES DE RECHAZO. El cumplimiento del requisito habilitante ya se encontraba acreditado aun sin el documento controvertido, y dicha circunstancia no incidía en la asignación de puntaje ni alteraba la evaluación de la propuesta. ENTIDADES SUJETAS A RÉGIMEN EXCEPTUADO. Naturaleza de los actos precontractuales expedidos por entidades sometidas al derecho privado como las universidades públicas. En principio no expiden actos administrativos. Por regla general son actos jurídicos que se rigen por el derecho privado, salvo que la ley disponga lo contrario. Improcedencia de las causales de anulación de los actos administrativos frente a las declaraciones de derecho privado. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA. Es adecuado para demandar la responsabilidad precontractual de las entidades sujetas a régimen exceptuado. BUENA FE EXENTA DE CULPA. Deberes de la Administración en la fase precontractual. La Administración debe respetar las reglas establecidas en la convocatoria. RESPONSABILIDAD POR CULPA IN CONTRAHENDO DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS EN RÉGIMEN EXCEPTUADO. Para que se configure es menester que quien demande acredite que las reglas de la convocatoria fueron desconocidas y que, de haber sido aplicadas de forma adecuada, su ofrecimiento hubiese sido seleccionado. SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SOBRE ACTOS PRECONTRACTUALES. Resulta aplicable, no solo a las empresas de servicios públicos domiciliarios de naturaleza pública, sino también a otras entidades públicas. LA COMPETENCIA DEL JUEZ EN SEGUNDA INSTANCIA (2026)
"... ha de precisarse que ni siquiera resultaba procedente abrir una etapa de subsanación respecto de la capacidad residual del proponente, pues el cumplimiento del requisito habilitante ya se encontraba acreditado aun sin el documento controvertido, y dicha circunstancia no incidía en la asignación de puntaje ni alteraba la evaluación de la propuesta. Así las cosas, se concluye que la Universidad del Quindío aplicó una causal de rechazo sin que se encontraran plenamente acreditados los supuestos fácticos que la estructuraban. En efecto, la entidad acudió a una hipótesis prevista en el pliego de condiciones cuya configuración exigía que la información suministrada impidiera verificar el cumplimiento de los requisitos habilitantes o la evaluación de la propuesta, circunstancia que, conforme quedó demostrado, no se presentó en el caso concreto".
Consejo de Estado. Sección III. Subsección C
Magistrado Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES
Radicación: 63001233300020190024401
Radicación interna: 68577
Demandante: CONSORCIO CAMPUS
Demandado: UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho
Fecha: 24/03/2026
La Universidad del Quindío adelantó la Invitación Pública No. 003 de 2019, con el objeto de contratar la remodelación y optimización de los escenarios deportivos en el campus universitario. A la invitación concurrieron siete (7) proponentes, entre ellos, el Consorcio Campus y el Consorcio Remodelación Escenarios Deportivos.
Aunque el Consorcio Campus ocupó el primer lugar en el orden de elegibilidad, durante la audiencia de adjudicación se cuestionó la veracidad de la información aportada por uno de sus integrantes, la cual incidía en la capacidad residual del proponente –requisito habilitante exigido en el pliego de condiciones-. Si bien la entidad dejó constancia de que el requisito se cumplía aun sin tener en cuenta la información controvertida, decidió rechazar su oferta, con fundamento en una causal relacionada con la no entrega de información idónea, completa y precisa por parte del proponente.
Universidades públicas. Régimen especial.
“… tal y como lo ha indicado de tiempo atrás esta Subsección, las consecuencias jurídicas del régimen contractual no se circunscriben únicamente al ámbito de celebración o ejecución del contrato, sino que también conciernen a los actos de las partes, encaminados a su formación . De ahí que en casos como el de las universidades públicas, en los que la ley excluye la aplicación del EGCAP y remite a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables al caso, dicha regulación no puede limitarse a la fase de ejecución negocial, sino que abarca todo el iter contractual, es decir, las fases precontractual, contractual y postcontractual del negocio jurídico, de tal suerte que en cada uno de aquellos momentos la regla predominante será la autonomía privada y las normas supletivas .
En estos casos, como la entidad pública no actúa en posición de supremacía de la Administración, sino como un particular, no emite actos administrativos con carácter ejecutivo y ejecutorio. Por tanto, aquellos corresponderán a actos de gestión contractual como expresión de la autonomía privada, con excepción de los casos en los que las disposiciones legales y reglamentarias dispongan lo contrario”.
La responsabilidad precontractual de las entidades públicas sometidas al derecho privado – el análisis de la culpa in contrahendo.
Se resalta, además, que de tiempo atrás esta Subsección, tratándose de casos en los que se cuestiona el desconocimiento de las reglas previstas en procesos contractuales adelantados por entidades públicas regidas por el derecho privado (siempre y cuando no comprendan ofertas según el artículo 845 del C.Co, ni licitaciones públicas reguladas en el artículo 860 del C.Co), ha considerado que el medio de control de reparación directa es el mecanismo adecuado para estudiar la responsabilidad bajo las reglas de la culpa in contrahendo.
Buena fe en la etapa precontractual.
Según el artículo 863 del Código de Comercio64 las partes deberán proceder de buena fe exenta de culpa en el período precontractual, so pena de indemnizar los perjuicios que se causen.
Por tanto, para que se configure la responsabilidad precontractual del Estado, es menester que concurran los presupuestos aludidos, es decir, la actuación contraria a la buena fe y la culpa.
Al respecto, conviene señalar que a partir de lo expresamente consagrado en los artículos 1603 del Código Civil y 871 del Código de Comercio, a lo largo del iter contractual los intervinientes deben obrar de conformidad con los postulados de la buena fe, la cual “consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato” . Así, según ha tenido la oportunidad de precisar esta Sección, en la etapa precontractual o de formación del negocio jurídico la buena fe impone el respeto, entre otros, a los deberes de información, veracidad, lealtad y corrección.
Daño antijurídico por el incumplimiento de actuar de buena fe.
“… un oferente, dentro de un proceso de selección de una entidad sometida al derecho privado, puede sufrir un daño antijurídico con ocasión del incumplimiento por parte de la entidad en su deber de obrar de buena fe, daño que se podría materializar, entre otros, en la frustración a una expectativa legítima de que su oferta fuera evaluada bajo las reglas previamente definidas en el proceso de selección, o, por ejemplo, en la frustración a la expectativa de la celebración del contrato, toda vez que su propuesta cumplía con los requisitos del proceso y debía ser seleccionada para celebrar el contrato .
Teniendo en cuenta lo anterior, cuando el daño antijurídico que reclama un oferente dentro de un proceso de selección sometido al derecho privado corresponde, como en este caso, a la frustración de la expectativa que tenía de celebrar el contrato por cumplir su oferta con todos los requisitos de los documentos del proceso de selección, la jurisprudencia de esta Subsección ha considerado que le incumbe a la parte demandante acreditar: i) el incumplimiento de la entidad de los términos y/o reglas respecto de la evaluación de las propuestas . ii) que de haberse aplicado correctamente las reglas del proceso de selección, su oferta hubiera sido seleccionada para la celebración del respectivo contrato.”
El desconocimiento de la buena fe. La entidad contratante rechazó la oferta del consorcio demandante con fundamento en una causal que no se adecuaba al supuesto fáctico ocurrido durante la audiencia de adjudicación.
La Universidad se apartó de las disposiciones que regían la Invitación Pública No. 003 de 2019, en especial lo atinente a la aplicación de la causal de rechazo invocada para excluir al consorcio demandante.
“Al efecto, la causal de rechazo invocada por la Universidad, contenida en el numeral 20 del artículo 7.10 del pliego de condiciones (hecho probado 7.6), disponía que se procedería con el rechazo de los ofrecimientos “[c]uando se compruebe que el contratista no entregó información idónea, completa y precisa que permita establecer el cumplimiento de los requisitos habilitantes o la evaluación de la propuesta”. (énfasis añadido)
A juicio de la Sala, la configuración de dicha causal no se satisfacía con la sola constatación de que el proponente hubiese aportado información no idónea, incompleta o imprecisa; era necesario, además, que esa deficiencia tuviera incidencia directa y efectiva en la imposibilidad de verificar el cumplimiento de los requisitos habilitantes o de adelantar la evaluación de la oferta. Se trataba, en consecuencia, de una causal de aplicación restrictiva, cuya operancia exigía la concurrencia simultánea de ambos supuestos”.
“… en el presente caso emerge con claridad que la inconsistencia advertida por la Universidad del Quindío en el marco de la audiencia de adjudicación no tenía incidencia alguna en la verificación del cumplimiento de los requisitos habilitantes ni en la evaluación de la oferta, por lo que no se satisfacían los presupuestos previstos por la propia entidad para que operara la causal de rechazo que dio lugar a descalificar el ofrecimiento del demandante. Por el contrario, estaba demostrado que el Consorcio Campus cumplía integralmente las condiciones exigidas…”.
Aplicación indebida de la causal de rechazo.
En este punto, ha de precisarse que ni siquiera resultaba procedente abrir una etapa de subsanación respecto de la capacidad residual del proponente, pues el cumplimiento del requisito habilitante ya se encontraba acreditado aun sin el documento controvertido, y dicha circunstancia no incidía en la asignación de puntaje ni alteraba la evaluación de la propuesta. Así las cosas, se concluye que la Universidad del Quindío aplicó una causal de rechazo sin que se encontraran plenamente acreditados los supuestos fácticos que la estructuraban.
En efecto, la entidad acudió a una hipótesis prevista en el pliego de condiciones cuya configuración exigía que la información suministrada impidiera verificar el cumplimiento de los requisitos habilitantes o la evaluación de la propuesta, circunstancia que, conforme quedó demostrado, no se presentó en el caso concreto. Al proceder de ese modo, la entidad se apartó de las reglas previamente establecidas en el pliego de condiciones, las cuales constituían el marco normativo que regía el proceso de selección y resultaban obligatorias tanto para la Administración como para los proponentes.
La exclusión del consorcio demandante no solo comportó el desconocimiento de las reglas que gobernaban el procedimiento de selección, sino que determinó que la adjudicación recayera en el proponente que ocupaba el segundo lugar en el orden de elegibilidad, a pesar de que la oferta de aquel cumplía integralmente los requisitos habilitantes y había obtenido la mejor calificación, según lo reconoció la propia entidad, de tal suerte que, de haberse aplicado correctamente las previsiones del pliego, la adjudicación del contrato debió haber recaído en el demandante.
Tal actuación, a juicio de la Sala, configura un incumplimiento del deber de lealtad que gobierna la actuación de la Administración en la fase precontractual, en la medida en que quedó demostrado que la Universidad del Quindío se apartó de las reglas que regían el proceso de selección, frustrando de manera injustificada la expectativa legítima de adjudicación del consorcio demandante.
La decisión.
En suma, se colige que la entidad demandada no actuó de buena fe exenta de culpa durante la Invitación Pública No. 003 de 2019, comportamiento del cual se desprende el daño aludido en la demanda, en tanto la parte actora vio frustrada la expectativa de la celebración del contrato, a partir de lo cual, a juicio de la Sala, se configura la responsabilidad precontractual por culpa in contrahendo de la Universidad del Quindío.
Por las razones expuestas, la Sala modificará la sentencia del 25 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de: (i) adecuar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al de reparación directa; y (ii) declarar la responsabilidad precontractual por culpa in contrahendo de la Universidad del Quindío. Por lo demás, la sentencia de primera instancia se mantendrá incólume.
