Consejo de Estado. DECLARACIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO. Competencia del juez. Vicios de competencia. NULIDAD OFICIOSA DE CONTRATO NO ESTÁ SOMETIDA A CADUCIDAD DE LA ACCIÓN (2016)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Fecha: 05/12/2016
Radicación número: 13001233100019971228201
Radicación interna 33611
Actor: JAIRO GERMÁN GÓMEZ CARDOZO
Demandado: SOCIEDAD MINERALES DE COLOMBIA – MINERALCO S.A.
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO DE TERMINACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO MINERO – Nulidad / CLÁUSULAS EXCEPCIONALES EN CONTRATO MINERO – Improcedencia / INCOMPETENCIA PARA DECLARAR TERMINACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO MINERO / DECLARACIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO – Competencia del juez / NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO POR VICIOS DE COMPETENCIA – Configurada / INSUBSISTENCIA TÁCITA DE SERVIDOR QUE FIRMÓ CONTRATO
El 22 de noviembre de 1994, el accionante y la demandada suscribieron el contrato minero para la exploración y explotación de metales preciosos y asociados en un área del aporte n.° 1237, ubicada en el municipio de San Martín de Loba, Bolívar. El referido aporte fue autorizado por el Ministerio de Minas y Energía a través de la resolución n.° 1745 del 10 de junio de 1988. Mediante resolución n.° 73 del 11 de abril de 1995, la demandada terminó unilateralmente el contrato arriba referido, por cuanto para el día en que se suscribió, 22 de noviembre de 1994, la señora Ana Isabel Fajardo Garavito ya no fungía como Gerente General de Mineralco S.A. En efecto, ese mismo día tomó posesión de ese cargo el señor Orlando Álvarez Pérez (…) El señor Jairo Germán Gómez Cardona pretende que se declare la nulidad de las resoluciones (…) por medio de las cuales Minerales de Colombia S.A., Mineralco S.A., terminó unilateralmente el contrato minero (…) y se le indemnicen los perjuicios causados con la expedición de los actos administrativos demandados (…) [E]s claro que Mineralco S.A. carecía de la competencia material para terminar unilateralmente el contrato en estudio, toda vez que ni en la ley ni en sus estipulaciones quedó plasmada esa facultad. En consecuencia, ante la situación que se presentó se imponía a la demandada recurrir al juez del contrato para que declarara la nulidad absoluta. En esos términos, la Sala confirmará la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados. Sin embargo, toda vez que lo probado en el proceso pone de presente la configuración de una nulidad absoluta del contrato por falta de competencia de quien lo suscribió y dado que se encuentran todas las partes del contrato, la Sala así lo declarará (…) Es claro entonces que para cuando se firmó el contrato en estudio, 22 de noviembre de 1994, la señora Ana Isabel Fajardo Garavito ya no fungía como Gerente General de Mineralco S.A., razón por la cual actuó desprovista de la competencia para actuar en representación de la demandada. En ese orden, se está en presencia de un vicio de nulidad absoluta, en tanto supone la celebración de un contrato sin la observancia de las normas de competencia de derecho público arriba referidas, es decir, existe objeto ilícito
ASUNTO MINERO – Alcance / CONTRATO MINERO Y CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA – Diferencias / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA EN ASUNTO MINERO / GARANTÍA DE DOBLE INSTANCIA
[P]recisa aclarar que contrario a lo indicado en la demanda, el contrato en estudio no es un contrato de concesión minera, aunque sí un contrato minero. En efecto, el Decreto 2655 de 1988, vigente para cuando se firmó el contrato en estudio, señalaba que los contratos mineros eran aquellos que creaban “derechos y obligaciones cuyo objeto principal es la exploración, montaje de minas, explotación, y beneficio de minerales” (artículo 56). Esos contratos a su vez podían ser de dos clases: (i) los de concesión y (ii) los de cualquier otra denominación y forma. Los primeros se catalogaban así siempre que fueran suscritos por el Ministerio de Minas y Energía. Los segundos cuando fueran celebrados por una entidad descentralizada, adscrita o vinculada al referido Ministerio (…). [A]l contrato en estudio no le resultaba extensible la regla de competencia que asignaba el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos de concesión minera en una única instancia a esta Corporación, contenida en el artículo 61 del Decreto Ley 2655 de 1988, toda vez que aquí se está frente a un contrato minero distinto, en tanto fue celebrado por una entidad descentralizada vinculada al Ministerio de Minas y Energía, Mineralco S.A. (…) Ahora, si existen dudas frente a la naturaleza del asunto, que bien podrían presentarse, ellas deben disiparse de acuerdo con los mandatos constitucionales que imponen que las exigencias procesales materialicen el acceso a la administración de justicia y la garantía de doble instancia como regla general.
RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS MINEROS / CLÁUSULAS EXCEPCIONALES EN CONTRATO MINERO – Improcedencia / TERMINACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO MINERO POR VICIOS DE NULIDAD – Incompetencia
[C]onviene reiterar que el contrato aquí analizado es un contrato minero, cuya regulación se encontraba contenida en los artículos 48 a 55 y 78 a 92 del Decreto Ley 2655 de 1988, vigente para cuando se firmó el contrato en estudio, que regulaban los aportes mineros y los contratos mineros suscritos por entidades vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, como ocurre en el sub lite. [E]n los contratos mineros estaban proscritas las cláusulas exorbitantes, actualmente excepcionales, de modificación, terminación e interpretación unilaterales. Para el contrato en estudio, así lo disponían expresamente los artículos 58 y 79 del pluricitado decreto. El primero, al prohibir ese tipo cláusulas y, el segundo, además de calificarlos como administrativos, precisaba que no les resultaban aplicables las normas de la contratación administrativa ordinaria y se regulaban por las cláusulas acordadas por las partes. En ese entendido, tampoco le resulta aplicable el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 que impone a las entidades estatales la terminación unilateral cuando se diera alguna de las causales de los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la citada ley. En ese orden, una vez revisado el contrato minero en estudio, no se encontró que en sus estipulaciones se acordara la terminación unilateral del contrato por nulidad absoluta, aunque sí se pactaron causales de terminación (cláusula vigésima tercera) y de renuncia del contrato (cláusula vigésima segunda). En suma, es claro que Mineralco S.A. carecía de la competencia material para terminar unilateralmente el contrato en estudio (…
RÉGIMEN JURÍDICO DE MINERALCO / NATURALEZA JURÍDICA DEL CARGO DE GERENTE GENERAL DE MINERALCO / NOMBRAMIENTO DE GERENTE GENERAL DE MINERALCO / INSUBSISTENCIA TÁCITA – Definición y efectos
[R]especto del régimen jurídico de Mineralco S.A., precisa señalar que el artículo 2 del Decreto 1376 de 1990 prescribió: (…) (i) en relación con el giro de las operaciones y actos que constituían su objeto y actividades se regulaba por el derecho común; (ii) en su condición de sociedad anónima a las normas del Código de Comercio, y (iii) en lo pertinente a las normas que rigieran a las empresas industriales y comerciales del Estado. [E]l Gerente General de Mineralco S.A. era un empleado público de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y, por lo tanto, las normas que regulaban su vinculación y desvinculación eran de derecho público y no comerciales, como lo afirmó el a quo. (…) [L]a norma general que regulaba las cuestiones de personal para las entidades públicas del orden nacional era el Decreto 1950 de 1973. El inciso segundo regulaba lo que se ha denominado como insubsistencia tácita, es decir, que el hecho de nombrar a otra persona en un cargo de libre nombramiento y remoción implicaba la insubsistencia del nombramiento de quien lo desempañaba. [E]sta Corporación ha precisado que los efectos de la insubsistencia tácita se concretan desde la posesión de la persona nombrada en el cargo, independientemente de si esa decisión se comunica o no al afectado (…) Es claro entonces que para cuando se firmó el contrato en estudio, 22 de noviembre de 1994, la señora Ana Isabel Fajardo Garavito ya no fungía como Gerente General de Mineralco S.A., razón por la cual actuó desprovista de la competencia para actuar en representación de la demandada.
NULIDAD OFICIOSA DE CONTRATO NO ESTÁ SOMETIDA A CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / LÍMITE TEMPORAL DE LA DECLARACIÓN OFICIOSA DE NULIDAD DE CONTRATO – Prescripción extraordinaria
[S]i bien la Sección ha sostenido que la facultad oficiosa del juez para declarar la nulidad absoluta del contrato no está sometida al término de caducidad de la acción, en tanto “el ejercicio de una potestad difiere sustancialmente del ejercicio del derecho de acción, por virtud del cual se acude a la jurisdicción para pedir la declaración judicial…”; no obstante, sí se impone la limitación contenida en el artículo 1742 del Código Civil “que prevé el saneamiento de la nulidad por prescripción extraordinaria de 20 años, aun cuando la misma se haya generado por objeto o causa ilícitos”. En ese orden, como la demanda se presentó el 16 de mayo de 1997, con lo cual se interrumpió el término de prescripción, es claro que para cuando se produce este fallo no ha operado ese fenómeno. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita sentencias de la Sección Tercera de 6 de julio de 2005, exp. 12249, reiterada en sentencia de 16 de febrero de 2006, exp. 13414, y de 3 de agosto de 2006, exp. 31354.
NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO POR VICIOS DE COMPETENCIA / OBJETO ILÍCITO POR INOBSERVANCIA DE NORMAS DE COMPETENCIA / DECLARACIÓN OFICIOSA DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO – Procedencia
[S]e está en presencia de un vicio de nulidad absoluta, en tanto supone la celebración de un contrato sin la observancia de las normas de competencia de derecho público arriba referidas, es decir, existe objeto ilícito. Efectivamente, el artículo 1519 del Código Civil prescribe que esa irregularidad se verifica “en todo lo que contraviene el derecho público de la nación”. En esa misma dirección, la doctrina nacional ha explicado que la “contrapartida pública de la capacidad es la competencia, la cual es determinante para la validez de las actuaciones del Estado. Las normas que la consagran son de orden público y, por ende, ni negociables ni renunciables. Lo dicho significa que cuando una persona actúa a nombre de una entidad oficial sin competencia, esto es, sin poder vinculante, el acto que profiera, no es válido, sino nulo por falta de competencia e imposible de sanear por ratificación. Aceptar que cualquier persona o funcionario puede comprometer a una entidad estatal mediante la ratificación ulterior de su actuación, conduce a la negación de toda la teoría pública que a lo largo del tiempo se ha estructurado sobre la competencia (…) En el presente asunto está probado que el mismo día en que se firmó el contrato en estudio se posesionó el nuevo Gerente General de Mineralco S.A., esto es, el 22 de noviembre de 1994 [lo que] pone de presente la configuración de una nulidad absoluta del contrato por falta de competencia de quien lo suscribió.
RESTITUCIONES MUTUAS COMO CONSECUENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO / CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO – Incidencia en restituciones mutuas / PERJUICIOS MATERIALES – Improcedencia
Teniendo en cuenta que la consecuencia que se desprende de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato es la de las restituciones mutuas, se impone negar las pretensiones de restablecimiento de la demanda. [N]o habrá lugar a las restituciones mutuas, en atención a la naturaleza de tracto sucesivo del contrato anulado (…) [E]n gracia de discusión, no hay prestaciones por restituir, toda vez que el contrato se encontraba en etapa de exploración y es claro que para ese momento no se habían generado contraprestaciones para las partes y, además, el accionante tampoco demostró las inversiones efectuadas, aunque solicitó una inspección judicial con intervención de peritos al área del contrato minero para el efecto, pero no se pudo llevar a cabo por razones de orden público, sin que se cuestionara la suerte de esa prueba ni se insistiera en la misma (…); sin embargo, la Sala ordenará la restitución del área entregada a través del contrato minero anulado, si es que esto no se ha hecho (…) En todo caso y en gracia de discusión, tampoco están probados los perjuicios. En efecto, no hay prueba del daño emergente, tal como dio cuenta el dictamen pericial, hasta el punto que se limitó a cuantificar el lucro cesante. Tampoco se aportaron elementos probatorios en tal sentido.
